Автономию хотят лишить права проводить референдумы
Ущемлять права автономии в том или ином вопросе в последние годы в Украине стало правилом. Очередной пример — Закон Украины «О местном референдуме», в котором об автономии как образовании в составе государства вообще не вспомнили. Соответственно нет такого понятия, как республиканский референдум, на который можно было бы выносить вопросы, относящиеся к ведению АРК. Как вернуть автономии право на референдум, решали на заседании центра законодательных инициатив при ВР Крыма.
Между первым и вторым
Надо сказать, что закон о местном референдуме — это уже продолжение: сначала в стране был принят закон о всеукраинском референдуме. Но поскольку осталось без законодательного урегулирования конституционное право граждан на участие в местных референдумах, Кабмин внес законопроект о местном референдуме. Его приняли в первом чтении еще в апреле 2011 года, а в 2013-м собираются рассмотреть во втором.
Он гласит, что местный референдум как форму непосредственного волеизъявления членов территориальной громады смогут проводить села, поселки, города, районы в городе, добровольные объединения нескольких сел. Референдумы могут быть императивными, консультативными и повторными: решение первого имеет обязательный характер и высшую юридическую силу для органов местного самоуправления, второй позволяет узнать мнение громады по тому или ному вопросу. Кстати, выносить на них можно только вопросы местного значения, например, об организации или ликвидации детсадов, досрочном прекращении полномочий советов и их голов. А вот вынести на местный референдум вопросы, касающиеся бюджета или налогов, тарифов на услуги ЖКХ, вопросы, находящиеся в компетенции госорганов, увы, невозможно.
Практическая сторона
Не станем утверждать, что местные референдумы имеют шанс стать регулярными, но время от времени властям необходимо слышать мнение народа. «Целью местного референдума должно являться прежде всего изучение общественного мнения, — говорит первый зам городского головы Симферополя Сергей Ткачев. — Для эффективной жизнедеятельности города и социального диалога между властью и гражданами это необходимое условие. Нам пришлось в этом убедиться, к сожалению, на горьком опыте: реконструкция ул. Горького в свое время вызвала много нареканий со стороны общественности. А если бы стройка опиралась на опрос мнения симферопольцев, я убежден, резонанс был бы совсем иным. Но, как говорят, на ошибках учатся. Поэтому при решении вопроса о сносе «стены плача» возле ВР Крыма мы изучили мнение общественности и обустраиваем на этом месте сквер».
А вот в парке им. Тренева без поддержки населения власти пришлось отступить. «Другой локальный пример необходимости проведения местных референдумов — это ситуация, сложившаяся при реконструкции парка Тренева, — продолжает Ткачев. — Там находится детская музыкальная школа, в которой учатся около 200 детей. Родители и преподаватели категорически воспротивились намерению городских властей перевести школу в другое здание, а это после реконструкции превратить в дворец бракосочетания. Логика подсказывала, что такое решение было бы наиболее рациональным, с точки зрения градостроительства и планирования территории. Но власть, получив в лице школы организованного и настойчивого оппонента, сделала шаг назад, не имея легитимной поддержки громады как результата городского референдума, который затрагивал бы не только интересы примерно тысячи человек (учителей и родителей учеников), а всех горожан».
Впрочем, отечественный законодатель настолько ограничил перечень выносимых на местный референдум вопросов, что, вполне возможно, по выше озвученным его провести и не удалось бы. Присутствовавшие на заседании центра законодательных инициатив представители органов местного самоуправления в один голос говорили о необходимости расширения круга вопросов. На референдум целесообразно выносить, например, вопрос приоритетов, ведь планов громадье у каждой власти при очень ограниченных ресурсах. Или вопросы наименования улиц, проспектов, площадей; комплексного благоустройства территории; оптимизации транспортных маршрутов; создания объектов общественного значения и т.д.
Есть, конечно, риск того, что громады утонут в референдумах, но он чисто теоретический, ведь финансировать их должен будет местный бюджет, а у большинства населенных пунктов казна пуста. Зато народ был бы уверен: все, что происходит в его городе или селе, решил именно он.
Гарантия защиты
Но если с местными референдумами в теории все понятно, хотя список спорных моментов достаточно длинный, но закон еще готовят ко второму чтению, так что есть шанс их решить, то об областях и автономии Крым, которым тоже время от времени нужно узнавать мнение граждан, авторы документа напрочь забыли. «Законопроект о местном референдуме не предусматривает проведение референдума в АРК, то есть нарушаются конституционные полномочия автономии», — говорит ответственный секретарь центра законодательных инициатив Ефим Фикс.
Это ущемление прав крымчан республиканские власти обнаружили еще до принятия документа в первом чтении и, чтобы исправить ситуацию, направляли нардепам свои предложения. Однако Рада их проигнорировала. Теперь закрадывается подозрение, что неспроста. «На политическом поле Украины появилась политическая сила, чьим программным условием является ликвидация автономии на территории Украины, а проведение референдума — это гарантия защиты прав территории и участия граждан в принятии данного решения», — считает Фикс.
Кстати, в нашей истории уже были негативные уроки, связанные с отсутствием реального права на решение судьбы своего региона. «В СССР Конституцией от 1937 года было закреплено, что могут проводиться референдумы, а фактически законом никогда это не регулировалось, — говорит советник спикера Верховного Совета Крыма Григорий Демидов. — И Крым испытал это, когда его без референдума, без волеизъявления населения передали из состава одной союзной республики в состав другой. Возможно, поэтому в Крыму впервые на территории бывшего СССР был проведен референдум». Однако это право у него отняли уже в 1991 году — с принятием закона о всеукраинском и местных референдумах, который перестал действовать с ноября 2012 года. «И сейчас нам не дают этого права. Хотя в ст. 138 Конституции Украины
к компетенции АРК отнесено назначение республиканских (местных) референдумов, — говорит он. — Это чистейшее нарушение конституционных прав».
Аналогичной точки зрения придерживается и начальник юридического управления ВР Крыма Валентина Шевель. «Как известно, территориальной громады АРК нет, как и членов такой территориальной громады, — объясняет она. — Уже всем понятно и ясно, что ВР Крыма не входит в систему органов местного самоуправления. Таким образом, проводить референдум в АРК просто невозможно. Но такой подход лишает жителей автономии конституционного права на участие в решении вопросов, отнесенных к ведению АРК».
Выход из сложившейся ситуации искали на заседании центра законодательных инициатив. Способы предлагались самые разнообразные. Член Конституционной ассамблеи и комиссии по местному самоуправлению, директор Крымского юридического института нацуниверситета «Юридическая академия Украины им. Ярослава Мудрого» Наталья Гуторова считает, что законодательное закрепление права на проведение референдума на уровне автономии может иметь два решения. «Переработка закона, который уже принят в первом чтении, и закладывание в него тех идей, которые, по сути, противоречат идеям разработчиков документа, не совсем, на мой взгляд, реальный выход из ситуации», — считает она. Надо либо вносить изменения в закон о всеукраинском референдуме, либо разрабатывать еще один закон о референдуме в АРК. «У нас нет вопроса: что делать. Есть вопрос: как это делать, — резюмировала она. — Но поднимать вопрос надо».
Вот и подняли.
Европейский опыт
Кстати, в Европе, на которую Украина любит равняться, волеизъявление граждан методом референдумов на уровне автономных образований урегулировано. «В основных странах Европы, как унитарных, так и тех, которые имеют автономии, законодательной основой проведения местных референдумов является Конституция государства», — рассказал Ефим Фикс. Часть государств, кроме этого, имеют еще национальные законы, например, в Финляндии право на местный референдум прописано в законе о муниципалитетах, в Польше — в законе о местном референдуме. В Италии, Португалии, Швеции оказалось достаточно соответствующей нормы в основном законе страны, правда, в Италии Конституцией определено, что в статутах (правовых актах описательного характера — ред.) региона прописан порядок проведения местных референдумов. «Что касается Португалии и Швеции, то по инициативе региона национальный парламент принимает закон о конкретном вопросе, который планируется вынести на референдум, — продолжает он. — И этот разовый закон является основой для проведения референдума».
Интересно, что в Испании, Италии, Франции в Конституции закреплено право проведения местных референдумов не только на уровне муниципалитетов, но и на уровне регионов и автономных сообществ. В Чехии, Эстонии, Ирландии и на Мальте — исключительно на уровне муниципалитетов. В Португалии в случае принятия специальных органичных законов местные референдумы разрешены на уровне автономии (Мадейра и Азорские острова). А в Литве на уровне муниципалитетов проводят не местные референдумы, а народные опросы.
Между первым и вторым
Надо сказать, что закон о местном референдуме — это уже продолжение: сначала в стране был принят закон о всеукраинском референдуме. Но поскольку осталось без законодательного урегулирования конституционное право граждан на участие в местных референдумах, Кабмин внес законопроект о местном референдуме. Его приняли в первом чтении еще в апреле 2011 года, а в 2013-м собираются рассмотреть во втором.
Он гласит, что местный референдум как форму непосредственного волеизъявления членов территориальной громады смогут проводить села, поселки, города, районы в городе, добровольные объединения нескольких сел. Референдумы могут быть императивными, консультативными и повторными: решение первого имеет обязательный характер и высшую юридическую силу для органов местного самоуправления, второй позволяет узнать мнение громады по тому или ному вопросу. Кстати, выносить на них можно только вопросы местного значения, например, об организации или ликвидации детсадов, досрочном прекращении полномочий советов и их голов. А вот вынести на местный референдум вопросы, касающиеся бюджета или налогов, тарифов на услуги ЖКХ, вопросы, находящиеся в компетенции госорганов, увы, невозможно.
Практическая сторона
Не станем утверждать, что местные референдумы имеют шанс стать регулярными, но время от времени властям необходимо слышать мнение народа. «Целью местного референдума должно являться прежде всего изучение общественного мнения, — говорит первый зам городского головы Симферополя Сергей Ткачев. — Для эффективной жизнедеятельности города и социального диалога между властью и гражданами это необходимое условие. Нам пришлось в этом убедиться, к сожалению, на горьком опыте: реконструкция ул. Горького в свое время вызвала много нареканий со стороны общественности. А если бы стройка опиралась на опрос мнения симферопольцев, я убежден, резонанс был бы совсем иным. Но, как говорят, на ошибках учатся. Поэтому при решении вопроса о сносе «стены плача» возле ВР Крыма мы изучили мнение общественности и обустраиваем на этом месте сквер».
А вот в парке им. Тренева без поддержки населения власти пришлось отступить. «Другой локальный пример необходимости проведения местных референдумов — это ситуация, сложившаяся при реконструкции парка Тренева, — продолжает Ткачев. — Там находится детская музыкальная школа, в которой учатся около 200 детей. Родители и преподаватели категорически воспротивились намерению городских властей перевести школу в другое здание, а это после реконструкции превратить в дворец бракосочетания. Логика подсказывала, что такое решение было бы наиболее рациональным, с точки зрения градостроительства и планирования территории. Но власть, получив в лице школы организованного и настойчивого оппонента, сделала шаг назад, не имея легитимной поддержки громады как результата городского референдума, который затрагивал бы не только интересы примерно тысячи человек (учителей и родителей учеников), а всех горожан».
Впрочем, отечественный законодатель настолько ограничил перечень выносимых на местный референдум вопросов, что, вполне возможно, по выше озвученным его провести и не удалось бы. Присутствовавшие на заседании центра законодательных инициатив представители органов местного самоуправления в один голос говорили о необходимости расширения круга вопросов. На референдум целесообразно выносить, например, вопрос приоритетов, ведь планов громадье у каждой власти при очень ограниченных ресурсах. Или вопросы наименования улиц, проспектов, площадей; комплексного благоустройства территории; оптимизации транспортных маршрутов; создания объектов общественного значения и т.д.
Есть, конечно, риск того, что громады утонут в референдумах, но он чисто теоретический, ведь финансировать их должен будет местный бюджет, а у большинства населенных пунктов казна пуста. Зато народ был бы уверен: все, что происходит в его городе или селе, решил именно он.
Гарантия защиты
Но если с местными референдумами в теории все понятно, хотя список спорных моментов достаточно длинный, но закон еще готовят ко второму чтению, так что есть шанс их решить, то об областях и автономии Крым, которым тоже время от времени нужно узнавать мнение граждан, авторы документа напрочь забыли. «Законопроект о местном референдуме не предусматривает проведение референдума в АРК, то есть нарушаются конституционные полномочия автономии», — говорит ответственный секретарь центра законодательных инициатив Ефим Фикс.
Это ущемление прав крымчан республиканские власти обнаружили еще до принятия документа в первом чтении и, чтобы исправить ситуацию, направляли нардепам свои предложения. Однако Рада их проигнорировала. Теперь закрадывается подозрение, что неспроста. «На политическом поле Украины появилась политическая сила, чьим программным условием является ликвидация автономии на территории Украины, а проведение референдума — это гарантия защиты прав территории и участия граждан в принятии данного решения», — считает Фикс.
Кстати, в нашей истории уже были негативные уроки, связанные с отсутствием реального права на решение судьбы своего региона. «В СССР Конституцией от 1937 года было закреплено, что могут проводиться референдумы, а фактически законом никогда это не регулировалось, — говорит советник спикера Верховного Совета Крыма Григорий Демидов. — И Крым испытал это, когда его без референдума, без волеизъявления населения передали из состава одной союзной республики в состав другой. Возможно, поэтому в Крыму впервые на территории бывшего СССР был проведен референдум». Однако это право у него отняли уже в 1991 году — с принятием закона о всеукраинском и местных референдумах, который перестал действовать с ноября 2012 года. «И сейчас нам не дают этого права. Хотя в ст. 138 Конституции Украины
к компетенции АРК отнесено назначение республиканских (местных) референдумов, — говорит он. — Это чистейшее нарушение конституционных прав».
Аналогичной точки зрения придерживается и начальник юридического управления ВР Крыма Валентина Шевель. «Как известно, территориальной громады АРК нет, как и членов такой территориальной громады, — объясняет она. — Уже всем понятно и ясно, что ВР Крыма не входит в систему органов местного самоуправления. Таким образом, проводить референдум в АРК просто невозможно. Но такой подход лишает жителей автономии конституционного права на участие в решении вопросов, отнесенных к ведению АРК».
Выход из сложившейся ситуации искали на заседании центра законодательных инициатив. Способы предлагались самые разнообразные. Член Конституционной ассамблеи и комиссии по местному самоуправлению, директор Крымского юридического института нацуниверситета «Юридическая академия Украины им. Ярослава Мудрого» Наталья Гуторова считает, что законодательное закрепление права на проведение референдума на уровне автономии может иметь два решения. «Переработка закона, который уже принят в первом чтении, и закладывание в него тех идей, которые, по сути, противоречат идеям разработчиков документа, не совсем, на мой взгляд, реальный выход из ситуации», — считает она. Надо либо вносить изменения в закон о всеукраинском референдуме, либо разрабатывать еще один закон о референдуме в АРК. «У нас нет вопроса: что делать. Есть вопрос: как это делать, — резюмировала она. — Но поднимать вопрос надо».
Вот и подняли.
Европейский опыт
Кстати, в Европе, на которую Украина любит равняться, волеизъявление граждан методом референдумов на уровне автономных образований урегулировано. «В основных странах Европы, как унитарных, так и тех, которые имеют автономии, законодательной основой проведения местных референдумов является Конституция государства», — рассказал Ефим Фикс. Часть государств, кроме этого, имеют еще национальные законы, например, в Финляндии право на местный референдум прописано в законе о муниципалитетах, в Польше — в законе о местном референдуме. В Италии, Португалии, Швеции оказалось достаточно соответствующей нормы в основном законе страны, правда, в Италии Конституцией определено, что в статутах (правовых актах описательного характера — ред.) региона прописан порядок проведения местных референдумов. «Что касается Португалии и Швеции, то по инициативе региона национальный парламент принимает закон о конкретном вопросе, который планируется вынести на референдум, — продолжает он. — И этот разовый закон является основой для проведения референдума».
Интересно, что в Испании, Италии, Франции в Конституции закреплено право проведения местных референдумов не только на уровне муниципалитетов, но и на уровне регионов и автономных сообществ. В Чехии, Эстонии, Ирландии и на Мальте — исключительно на уровне муниципалитетов. В Португалии в случае принятия специальных органичных законов местные референдумы разрешены на уровне автономии (Мадейра и Азорские острова). А в Литве на уровне муниципалитетов проводят не местные референдумы, а народные опросы.
09.05.2013
Источник: "Первая крымская"